城市土地资源配置的经济学分析

《经济￣｝２００６年第９期　●博士硕士论坛　城市土地资源配置的经济学分析　●袁丽丽　摘要：文章分析了城市开发与土地资　乏导致的失灵；二是因为市场机制自身存在　产炒作中，多数房地产商并不从政府寻求出　源配置中“市场失灵”与“政府失灵”各自作用　无法克服的缺陷．属于市场运行失灵。具体　让土地．而是以各种名目．如联营、入股等形　的领域，从深层次探完了城市开发与土地资　表现在以下几方面：　式从土地自发交易者手中寻求土地供给，不　源配置中存在的种种问题，揭示了这些问题　１．城市土地市场不完善导致的“市场失　仅影响国家土地供给计划，也扰乱了市场正　产生的根本原因，期望为政府采取措施优化　灵”。成熟的土地市场拥有完善的市场结构　常交易规则和秩序，使市场机制无法正常发　城市土地资源配置提供重要参考。　体系和市场运行要素，并拥有完善的政策法　挥。　关键词：市场失灵　政府失灵　城市土　规体系。目前我国城市土地市场虽己初步建　３．外部不经济性的存在。经济活动的外　地资源优化配置　立，但是结构体系仍不完善，发育不完全。一　部性是指那些被排除在市场作用机制之外的　中图分类号：Ｆ２９３　２　文献标识码：Ａ　是没有建立科学完整的地价体系，基准地价　经济活动的副产品或副作用。这些作用有可　文章编号：１００４—４９１４（２００６）０９—００７　不完善，没有标定地价定期公布制度，使土地　能是有益的，也有可能是有害的，前者称之为　、０２　市场难以发挥作用；二是地价管理制度不健　外部经济性，，后者称之为外部不经济性。外　全，土地交易缺乏规范、有序的环境，招标、拍　部不经济性是市场失灵的一个重要原因。土　经济学将现代经济管理中的低效率情况　卖制度化有待进一步完善；三是土地市场交　地开发利用中的外部性是十分明显的。例如　分为两大类：市场失灵与政府失灵。“市场失　易透明度较低，土地价格的市场信息极不流　合理的农地保护所产生的良好社会效益、生　灵”是指不受政府干预的市场在反映生产的　畅。因此市场运行的自我联系、反馈、调节机　态效益大部分体现不到农地保护者和利用者　全部社会成本方面的调节功能失灵以及对投　制难以发挥作用。　身上。而在城市扩张过程中增加市地或其他　入产出的市场存在失灵。如果投入和产出的　２．城市土地使用“双轨制”造成的隐形市　非农建设用地造成的耕地数量锐减，从而对　价格不能反映全部社会成本，经济增长就不　场，干扰市场机制正常发挥。当前城市土地　农业乃至整个国民经济可持续发展造成的不　能使潜在的人类福利达到最大化。“政府失　使用还存在着行政划拨土地与商品化有偿使　利影响，并未由开发者承担而是直接转嫁给　灵”是由政府的政策或干预而引起的。在市　用土地的“双轨制”，由此带来土地流通中的　社会。显然，这些矛盾和利益关系是不能由　场失灵的情况下，当政府对经济进行干预时，　隐形市场，干扰市场运行的规则。拥有行政　市场本身得到调节的。这样，不仅违背了公　若这些政策或干预的效率比允许市场自由配　划拨土地使用权的土地使用者，在城市土地　共经济学中的公平准则，又使土地资源无法　置资源的还低时就称之为政府失灵。　市场高利润的诱惑下，擅自将行政划拨土地　得到经济有效的配置。　一、城市土地开发与配置中的市场失灵　使用权投入城市土地市场进行土地自发交　４．完全市场自由竞争又易导致垄断及投　在我国的城市开发和土地资源配置中，　易，由于其获取土地的低成本，因而其市场交　机行为。市场经济的自由竞争会使生产要素　“市场失灵”原因主要有两方而：一是由于我　易价格也往往低于正常市场价格，使正常土　集中到少数生产者手中，最终导致垄断。由　国经济体制转轨时期的不完善土地市场的存　地供给者手中的土地在这段期间无法按正常　于土地资源的稀缺性及空间的不可移动性，　在，市场机制作用难以充分发挥，属于市场缺　价格转让，蒙受巨大经济损失。在实际房地　又较容易产生垄断和阻碍合理的流动，并导　济拉动因素中，消费需求是相对较弱的一环。在国内消费中，居民消费　旨，也将同时影响我们经济社会政治和文化的稳定发展。　又是相对较弱的一面。　记者：“十一五规划”期间，我国的经济发展应该注意哪些问题呢？　“十一五”期间要解决国内居民消费的问题，以下三个问题是比较值　王志平：国情始终是我们说话办事的根据。善良的愿望不能代替科　得重视的。问题之一，努力增加居民收入；问题之二，着力提高中低收入　学的态度，善良的愿望有时会拒绝科学的态度，甚至导致事与愿违的结　阶层的收入；问题之三，适当提高居民消费率。显然，问题之二是三个问　果。“十一五”期间我国经济社会发展要避免的一种倾向是，人为地、不　题的关键。无论是从增加消费拉动经济的角度看，还是从构建和谐社会　断地给发展目标加码。特别是地方经济社会发展，盲目叫喊“超常规”、　的视野分析，中低收入阶层生活收入水平的提高，有着影响全局的作用。　“跨越式”，变“经济社会发展”为“经济社会比赛”，由此进入“走火入魔”　但是，提高中低收入阶层的收入水平，并不足以产生通过增加消费来拉　的境地。目前值得警惕的是，一些地方在“实现又快又好发展”的口号　动经济的效果。原因在于，中低收入阶层并不仅仅依据眼前的收入，来　下，更多地在“快”字上做文章，且都打着“科学发展观”的旗号。一个例　决定眼前的消费，对未来的“收入一支出”的预期，相当程度上影响今天　证是，最近几年３１个省市自治区在设定新一年ＧＤＰ增长幅度时，大多　的消费率。需要加快建立和完善社会保障体系，为居民解除住房、医疗、　数地方的指标高于中央指标２个百分点，大多数地方在国民经济和社会　养老、失业救济等方面的后顾之忧，明显提高中低收入阶层的“收入一支　统计公报中，把ＧＤＰ“高速度”当作值得自豪的成绩。中国的发展需要密　出”预期。　切注意系统平衡，一个方面的速度在构成总体速度的同时，有可能产生　记者：为什么“十一五规划”对改变农业生产条件，改善农民生活环　破坏系统平衡的结果；一个方面的推进在解决某个问题的同时，有可能　境，增加农民收入，提高农民生活水平给予了特别的关注？　加剧另一方面的问题。例如，我们在强调“科技创新”和“转变经济增长　王志平：可以说农民生活状况一直是我国民生问题的重点。５年前，　方式”时，必须始终考虑中国严重的城乡二元结构、庞大的农村剩余劳动　在确定“十五”计划时，中央就强调“千方百计增加农民收入”。从“十一　力等具有相当时间持续性的问题。西方某些国家经济社会发展的模式，　五”开始，我国全面结束了存在几千年的农业税。可以认为，中央和国务　不应当、也不可能简单为我们所模仿和重复。　院历来是重视农村、农业和农民问题的，总体而言，改革开放以来农民的　记者：感谢您接受我们的采访。相信广大读者看了对您的访谈录后　生活水平也是不断提高的。但是，同整个国民经济的发展、同城镇居民　对“十一五”规划的中心任务会有更加清晰的认识，对未来的生活更加充　的平均生活水平提高相比，农民的生活水平的改善是相对滞后的。今天　满信心。谢谢王教授。　和今后一段时期内，农村居民在我国居民总数中，始终占多数比例。农　（责编：郑钊）　村居民的生活水平与城市居民不能逐渐缩小，既不符合共产党执政的宗　维普资讯 http://www.cqvip.com

●博士硕士论坛　致暴利，从而影响土地的高效配置和合理利　用。中国１９９２～１９９３年的屠地产热和１９９７　《经济￣｝２００６年第９期　土地经营，对土地拥有优先购买权。按照市场　经济的要求，这种优先购买权即是一种垄断　权，是违背市场经济的行为，这种特权使其他　任何土地开发企业都无法与其竞争。这就造　一级市场的局面。政府可以通过划拔方式取　年至今的东南亚金融危机都是有力的证明。　二、城市土地开发与配置中的政府失灵　得的土地仅限于用在公共生产部门、公共服务　部门的用地，如公共道路建设、公益景观建设、　公共文化、体育等设施建设的用地．对于这部　分城市用地，可由政府制订地价。而政府用于　新自由主义经济学家认为，正如同市场一　样，国家在解决资源配置等经济问题上也不是　万能的，国家的运行机制同样也会出现“政府　失灵”。具体而言，在我国城市土地资源配置　过程中的“政府失灵”主要表现在以下几方面：　１政府行为与公众目标偏差的存在导致　政府失灵。在我国现实中，城市土地的所有权　是由中央政府及地方各级政府来实施的。地　成了新的不公平现象，违背政府干预初衷。　三、城市土地资源优化配置的对策建议　现代市场经济的目标就是“效率”与“公　平”，而城市开发与土地资源配置的基本原则　是：通过市场机制提高城市土地资源的配置效　率；利用国家干预实现城市空间组织的社会公　平。因此，必须针对市场失灵与政府失灵的领　商业用途的土地必须按照市场方式获得。　同时，必须加强对政府官员的管理。可采　用任命机构与各部门的主要领导以及本部门　上下级官员之间签订合同书的方式，将未来一　域寻求解决办法，最终实现城市开发与土地资　定时期内被任命官员的土地资源管理目标、计　划、资金运作，以及相应任务完成的奖罚条例　等制定成合同形式。同时赋予这些合同以法　方政府作为介于中央政府与土地经营者之间　的特殊层次．具有双重性：一方面为了执行中　央政府政策或上级政府的指令．采取各种手段　和措施阻止耕地的浪费和破坏，以尽量完成指　标；另一方面，又常常表现出地方经济“守护　人”的身份，对某些非法占地亮绿灯，以“促进”　城市建设和地方经济的发展。在地方各级政　府对城市土地进行开发和配置的过程中，由于　管理者为了地方利益或政绩或是自身的私利　等等各方面的利益而出现的政府干预土地市　场的现象非常普遍，导致城市建设用地短期化　和功利化现象非常严重。一些地方政府从眼　前利益出发，在城市土地出让中违法批地用　地、未批先用、边报边用、越权批地、擅自下放　土地审批权等，严重扰乱了土地供应市场秩　序，造成了国有土地资产的大量流失；一些地　方政府为了体现政绩的需要．不顾城市用地状　况、地方经济发展水平和政府财力状况，在城　市规划上“贪大求洋”，大搞广场热、大学城热、　开发区热等，不仅导致城市土地资源的闲置浪　费．而且给地方财政带来巨大负担。　２．政府并非总是资源配置效率的代表者。　从理论上讲，政府在资源配置过程中理应以效　率为重要的依据，然而实际情况并非如此。由　于土地管理者与土地使用者的动机和信息不　对称，以及现代社会中政府干预往往服务于经　济以外的政治目的，政府在城市土地资源配置　上并非总是高效配置资源的代表者，城市土地　低效配置的现象在所难免。比较典型的是我　国在解放初期为了实现优先发展重工业，快速　拉动经济发展的需要．在许多城市的中心地带　配置大量的工业用地，而不重视商业用地及公　共设施用地等用地类型的配置，造成城市用地　结构与比例的严重失调，而这正是当今我国众　多城市用地结构不合理、效益低下的一个重要　原因。　３．政府直接参与土地经营，容易造成政府　角色“错位”，造成新的不公平。政府干预土地　市场的初衷是为了弥补市场机制的缺陷，提高　效益，维护公平竞争。“经营城市土地”的基本　宗旨在于通过运用市场机制，建立一个各类市　场主体平等进入市场，竞争使用土地的环境，　实现土地资源的高效率配置。而当政府借助　行政手段来参与到土地市场竞争、进行土地经　营时，政府既当制订土地市场规则的“裁判　员”，自身又直接参与到土地市场的经营中，扮　演“运动员”的角色，自己购买自己定价的土　地。这样实际上就是强化政府垄断土地一级　市场的职能，使政府以一个垄断者的身份参与　源配置中“效率”与“公平”的双赢。　１．积极培育和完善城市土地市场。要充　分发挥市场在城市土地资源配置中的主导作　用，积极培育利完善城市土地市场。一是改变　土地供给方式的“双轨制”，取缔土地交易的隐　形市场，实现土地一、二级市场的联动发展，引　导土地使用权进入土地有形市场进行公开交　易；二是发挥市场对土地资源的配置作用，健　全国有土地使用权招标拍卖规范化、制度化的　运作机制，给投资者提供公平竞争机会，由市　场决定投资者，由市场决定土地价格；三是建　立完善现代企业制度下的土地资产运营监管　机制，对采取出让、租赁、作价出资、作价入股　的土地，按照不同企业的类型相应确定其产权　归属；四是明确土地的地产、经营和收益权等　各种权益，使土地市场有法可依；五是建立以　基准地价为核心的地价体系，合理地确定基准　地价水平。要在统一地价概念的基础上，理顺　地价、出让金、租金的关系，定期更新各地的城　市基准地价，协调区域问的地价水平，建立和　完善城市房地产价格动态和指数系统，及时、　准确、全面地反映城市土地市场价格的水平；　六是营造规范有序的法制环境，加强法制建　设，做到“有法可依，有章可循”，加紧制订有关　城市土地经营与储备的成文法例，避免这样一　项制度长期在法律之外游离而可能导致的不　良后果。　２．加强对城市建设用地的供应管理。在　一定时期，人们对土地的需求总是有一定限度　的。土地需求的有限性要求我们必须缓解土　地市场供求矛盾，既要保证有效供给，满足城　市建设和各项产业发展的需要，又要控制好土　地供应总量，使市场始终处于非饱和状态，发　挥市场配置土地资源的基础性作用，实现土地　价值，提高土地利用率。必须严格按照城市规　划要求，根据市场供需状况，遵循“控制总量、　限制增量、盘活存量、集约利用”的原则，从紧　编制土地供给计划，严格控制建设用地供应总　量。必须综合考虑城市自身特点、发展目标、　市场发展等各方面因素，并且运用法律的、行　政和经济的手段将城市中各类存量土地包括　划拔土地和闲置土地集中起来进行统一供应，　通过量化分析确定增量土地与存量土地一体　化的供地计划，严格规定供地位置、数量以及　供地时间，并遵循“先存量，后增量”的原则，最　终达到宏观调控总量的目的。　３规范政府在城市开发及土地资源配置　中的行为，加强对政府官员的管理。必须规范　政府控制土地一级市场的行为，避免政府垄断　律效力，加强对政府官员行为的监督和考核，　杜绝土地管理中的各种不法行为。　４加强规划的权威性与指导性．强调规划　的刚性与市场灵活性的结合。越来越多的实践　证明，经济学在规划领域中发挥着巨大的作　用，不重视对市场研究的规划最终是失败的．　只能是“纸上画画，墙上挂挂”，达不到期望的　目标。城市和其他非农建设实际用地总量年　一　年超过中央计划指标便是一个例证。因此规　划工作者必须更广泛地涉足经济领域，学习经　济学的理论并在规划过程中适当运用经济分　析的方法，在规划编制过程中，注重对城市土　地市场的研究，加强规划的刚性与市场灵活性　的有机结合：一是城市土地规划应以繁荣土地　市场和土地交易，创造公平、公正、公开的土地　出让制度为目标；二是编制规划时要综合考虑　土地供给和土地需求，重视市场经济下来自土　地需求方面的拉力，否则，城市规划就不可避　免地受到市场的扭曲和破坏；三是要将城市规　划作为城市土地利用的一种调节控制手段，作　为调节土地市场的一种政策杠杆，强化城市规　划对城市土地利用的导向性，使规划更具有现　实指导性。　５．加强政府管理过程中的公众参与。政府　在制定政策或对市场实行干预的过程中，缺乏　某种社会监督机制来监督其政策执行或干预　的效果，容易导致政府干预的偏差或引起外部　不经济性。建立政府干预过程中的公众参与　政策有利于纠正这种偏差。例如在制定城市　规划的过程中，建立有关组织，使城市规划和　土地利用在政府、规划专家、开发商和使用者　的协商下进行，以避免对社会和环境利益造成　损害。　［本文为２００５深圳大学人文社科项目　（ＸＯ５１９）阶段性研究成果】　参考文献：　１．野口悠纪雄土地经济学北京：商务印　书馆，１９９７　２．赵民、陶小马．城市发展和城市规划的　经济学原理北京：高等教育出版社，２００１（８）　３［美］查尔斯－沃尔夫．市场或政府．北　京：中国发展出版社，１９９４　４张志坚，金良富．市场经济下城市规划　与土地利用的良性互动．城市规划，２００２（１１）　５，张季论我国城市用地中政府主导与市　场调节．改革，２００４　（作者单位：深圳大学建筑与土木工程学　院广东深圳　５１８０６０）　（责编：芝荣）