城镇低效用地再开发中PPP模式分析

2021-09-15 来源：帮我找美食网

2017年6月Jun., 2017

文章编号：1672-5603 ( 2017 ) 02-085-6

Land & Resources Herald

国土资源导刊第

14卷第2期

第85页

城镇低效用地再开发中PPP模式分析

罗艳丽、张淳

杨帆

郭湘2,刘玉琴3

(1.湖南友谊土地估价有限公司，长沙410000; 2.湖南省不动产登记中心，长沙410000;

3.长沙龙湖房地产开发有限公司，长沙410000 )

摘要本文以国土资源部发布的城镇低效用地再开发相关文件为背景，在分析了城镇低效用地主要开发模式后，得出选择PPP模式符合文件要求、也符合最有效实现城镇低效用地再开发的要求的结论，进一步探讨城镇低效用地再开发中PPP模式的引人及实施路径，并提出相关建议。

关键词城镇低效用地再开发；PPP中图分类号：U412.1+4

文献标识码：

Analysis of PPP Mode in Redevelopment of Urban Low-efficiency Land

Luo Yanli1*, Zhang Chun1, Yangfan1, Guo Xiang2, Liu Yuqin3

(1.Hunan Friendship Land Valuation Company Ltd. Changsha Hunan 410000; 2. Hunan Real Estate Registration Center, Changsha Hunan 410000; 3. Changsha Longfor Properties Co.Ltd., Changsha Hunan 410000)

Abstract: The background of this paper is relevant documents of redevelopment of urban low-

efficiency land issued by the Ministry of Land and Resources. After analyzing the main development pattern of redevelopment of urban low-efficiency land, the thesis concludes that the choice of the PPP mode meets the requirement of the file, and accords with the requirement of the most effective to achieve redevelopment of urban low-efficiency land. The paper further discusses the introduction and implementation path of redevelopment of urban low-efficiency land in the PPP mode, and puts forward related suggestions.

KeyWords: redevelopment of urban low-efficiency land; PPP

本文根据财政部下发的《关于印发政府和社会

〇引言

国土资源部在2016年11月11日发布了《国土资源部关于印发〈关于深入推进城镇低效用地

资本合作模式操作指南（试行）的通知》，结

PPP在产业园区、单宗土地开发、基础设施

建设中利用的相关模式，对PPP在城镇低效用

合

再开发的指导意见（试行）〉的通知》，明确要地再开发中的利用进行分析，尝试寻找有利于建立与完善政府引导、部门协同、公众积极参与城镇低效用地再开发的模式。的有效机制，鼓励土地相关权利人、集体经济组织、社会开发企业等市场主体和社会相关力量参与城镇低效用地改造开发，形成丰富多样的再开发模式。为更有效地促进城镇低效用地再开发，

城镇低效用地再开发主要模式分析

近年来，我国城镇低效用地再开发的实践在

1.1城镇低效用地再开发主要模式

*第一作者简介罗艳丽，女，1986年7月，土地资源管理专业硕士研究生，注册房地产估价师、注册土地估价师、房地产经纪人、土地登记代理人E-mail: 360983287@qq.com

收稿日期：2017-01-22;改回日期：2017-04-27。

〇

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分成。

(4)

国土资源导刊

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各地如火如荼开展，目前城镇低效用地主要的开发模式有：

(1)

PPP模式。这是一种相对优化的项目

BT模式。土地一级开发、园区开发融、资与实施模式，该模式的合作理念是通过多

方的参与、发挥各自的优势、努力实现各方的 “双赢”或“多赢”。其比较典型的结构为：政府相关部门（国土局、管委会等）通过招标等形式与中标企业组建拥有特许经营权的开发建设公司，并签订关于城镇低效用地再开发的特许合同，由拥有特许经营权的开发建设公司负责筹措资金、开发建设及后期运营。拥有特许经营权的开发建设公司需要依靠政府机构引入提供贷款的金融机构（或其他社会资本），为保障金融机构（或其他社会资本）的利益，政府机构往往会与金融机构（或其他社会资本）达成一个支付有关费用的协定。在

城镇低效用地再开发等最初是采用这种初级的政府主导型开发模式。土地开发企业接受政府委托，根据城镇低效用地再开发专项规划和年度实施计划，对纳人了城镇低效用地数据库的地块，统一组织进行征收、市政道路、公共配套等设施建设，土地开发企业完成开发后获得开发总建设成本一定比例的经营加成。

(2) 土地补偿模式。该模式是开发企业曲线拿地的有效途径，是实现一二级土地联动开发的典型商业模式。土地开发企业在完成城镇低效用地一级开发任务后，政府并不是给予现金计算，而是给予开发企业一定面积土地作为补偿。

(3)

利润分成模式。

一

PPP模式中，

政府和社会资本是平等主体，各方秉承“收益

级开发商接受政共府享、风险共担”的合作理念，充分发挥各自

的比较优势，共同参与城镇低效用地开发运作，从而实现了合作共赢。

主管部门委托，完成划定的城镇低效用地再开发后，由国土局选择土地评估结构评估后，将再开发土地出让，所取得的土地价款扣除必要的成本和计提款项后的净收益部分，在政府和一级开发商之间按照约定的比例进行收益利润

1.2不同模式的对比分析

上述四种模式，各自特点及优缺点，详见表

表1不同模式对比分析表

Table 1 Comparative analyticalstatement table of different models

项目主要盈利点土地规划权开发任务领域土地经营权細财政兜底增值分配权

开发商

优点

謙

BT模式

固定收益无部分无需要无

利润分成模式土地经营

有錢有需要有

PPP模式

区域经营有錢有不需要有多元化盈利

土地补偿模式二级开发

无部分无不需要无

获取餅好的土地，

实现一 1联动开发

任务较清晰、风险较小、深度参与土地经营，参

收益较稳定与分享土地增值收益

无需鉱齡财政

拥有土地规划、经营权，引人社会力量参与土地只监管、不开发、不兜

资金负担，御酬保

能够把控项目的发展方经营，有利于深度挖掘底，有利于减轻财政压

证项巨主要銀方

力，增强经营水平向，享受土地增值收益土地的潜在价值

向，并享受土地收益关注成本，不利于挖掘土

前期投人资金较多，

地利用价值、不能享受增

现金流压力较大

值收益需要财政兜底、财政资金需要政府财政兜底、和土地开发经营压力大资金压力较大

现金流压力，并且

资金压力较大，存在亏

需要承担一定的政

损风险

治风险未来不能控制土地经营

具有一定的灰色性，

权，对于区域整体发展

存在政治风险

较难把握

开发商

缺点

政府

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(

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2 PPP模式的选择

在开展调查摸底、确权登记和数据库建库工作之后，需编制城镇低效用地再开发专项规划和年度实施计划，制定切实有效的政策措施，顺利推进城镇低效用地再开发的实施。城镇低效用地再开发实施影响主要因素可概括为：融资一建造一运营。将城镇低效用地再开发作为 W!、W2,

…，;)即为所求的各因素

因子的权重。

(3)进行一致性检验

判断矩阵的构造是一种主观行为，有时会出现判断矛盾或重要程度对比矛盾，影响层次分

A与因子B同样重要，因

子A比因子C相对重要，因子B比因子C稍不

析的质量，如：因子

一个总目标，来分析每个因素对其影响的权重，根据因素影响权重，分析哪种模式最适合。2.1因素权重测算

通过层次分析法（AHP)确定各因素因子的

权重：

(1)建立判断矩阵

表

2标度说明

Table 2 Description of the scale

标度

第玛指标与第色指标比较结果说明

1表示玛与马同等重要3表示珥比马稍微重要5表示玛比Bj明显重要7表示珥比

Bj相当重要

9表示珥比马极其重要

2. 4. 6> 8

表示重要性位于上述两相邻标度之间

通过上述标度法，我们发现:

jBp

。；

BiFl;

=l，2, 3,…，n)，即：丑】与珲相

比的结果为％，则Bj与B;相比的结果为1/By

根据不同地区、不同项目城镇低效用地再开发实施情况，采用特尔非法，确定各因素的重要程度，得到成对比较矩阵;

DELPHA

(特尔非法）是通过提问、选择专家、

收集专家问卷、归纳、反馈、总结，最后确定专家集体判断结果的一种分析方法。(2)计算权重

a ；)将A的每一列向量按公式巧=6 /文~

归一化； >'=ib)对%按行求和得:

7=1

)归一化：％

=』-i=\\

重要，这就显然矛盾。运用一致性检验能克服

这种矛盾，即：

CR=CI/RI，其中 CI=(Xmax-n)

/n-1为衡量判断矩阵偏离一致的指标，RI为判

断矩阵的平均随即一致性指标值。检验如下：

a)计算

)计算；li

(Aw),.

=3.0092

) CI = U_-1) =0.0046

d )查平均随机一致性指标表得RI=0.58

e) CR = —RI

=0.0079 < 0.1，一致性检验通

过。得出权重结果如表3:

表

3因素权重表 Table 3 Factor weight table

巨标层

因素层权重

城镇低欢用地

融资0.5396

建造0.1634运营

0.2970

2.2模式选择分析

从表3可以看出，城镇低效用地再开发中，融资占权重最高，对再开发影响最大，我们首

先需要考虑资金压力；其次是开发后的运营。结合表1中分析的四种模式，在融资方面优势

最大的是PPP模式，且PPP

模式下，开发企业

参与运营，大大提高了其积极性，可实现多元

化盈利。因此，选择PPP模式符合指导意见的

要求，也符合有效实现城镇低效用地再开发的

要求。

城镇低效用地再开发中PPP模式分析

3.1

PPP模式分类

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服务外包

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f模块式外包

外包类

、整体式外包

管理外包设计-建设

设计-建设-主要维护经营与维护设计-建设-经营

购买-更新-经营-转让

移交-运营-移交• 租赁-更新-经营-转让

建设-租赁-经营-转让

建设-运营-移交其他

购买-更新-经营建设-拥有-经营股权转让其他

建设-拥有-经营-转让设计-建设-转让-经营设计-建设-投资-经营

PPP

特殊经营类

「完全:私有化类{

私有化类

又部分私有化类{

图1 PPP模式分类

Fig.l Pattern classification of PPP

从世界银行对ppp的分类来看，主要包括主要包括传统的

此种模式下的实施策略就是实现联动捆绑开基础配套设施建设成本分摊到能产生收益的经营更好地提高经营性项目效益。通过城镇低效用地中需要综合整治的项目和经营性项目的捆绑联动整体开发，以实现不同效益的结合。（图2)。

外包类、特许经营权类、私有化类三个体系分类，发，将城镇低效用地再开发过程中的征拆成本、

BOT、TOT、BT等模式（见图1)。

PPP模式以及

根据相关经验，城镇低效用地再开发有以下性项目中，并在再开发过程中不断改善生态环境, 可参考的实施路径：特种经营类外包类信托3.2

PPP模式：

特许经营类

PPP模式的引入和实施路径

土地征收、整理成本土地出让收益

区财政局

土地出让金

开发建设公司

土地出ii 收益及成本

(收5两条线）

财政所

土地出让成本■

投资公司

地方财政iftcA亲形曾财政及非税p

投资公司

图2特许经营类PPP模式的引入和实施路径

Fig.2 Introduce and implement paths of franchising category of PPP mode

第一，政府机构通常会通过公开招标等不整治开发以及后期的投资运营。同方式确定城镇低效用地再开发项目运营合法投资主体，其能拥有特许经营权。同时要清晰明确政府机构与社会资本的权利与义务，政府人

第二，政府机构与社会资本双方需明确共同的未来发展目标以及合理的利益分配机制。引

ppp模式推进城镇低效用地再开发的基本目

需要提供土地、城镇低效用地再开发专项规划标，一是优化土地资源配置、推进节约集约用等政府规划资料以及相关政策资源，社会投资地、进一步提高土地利用效率；二是配套公共主体则需要全盘负责再开发项目的整体策划、

基础设施和环境质量建设，全面实现生态效益、

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子公司4号线公司（部分一

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社会效益、经济效益的统一。在利益共享方面，

洞体、车站等土

利益分成来源主要是再开发项目土地出让价款建工程）以及扣除开发成本、各项基金、资金等计提款项后公司（部分一

PPP项目公司北京京港地铁有限

车辆、信号等设备部分）负责。

的收益部分，比例一般根据股权比例或者双方北京地铁4号线项目竣工验收后，京港地铁通

约定确定。政府可以获得土地溢价收益，增加过租赁取得4号线公司的部分资产的使用权

税收收人，增加就业岗位，提高就业率，稳定并负责4号线的运营管理、全部设施的维护和社会，同时还为城市的经济增长做出政绩，美除洞体外的资产更新以及站内的商业经营。30 化了城市形象。投资主体则通过低效用地再开年特许经营期结束后，京港地铁将部分项目发获得可观的土地开发收益分成，有效实现经设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将

济效益。

第三，必须建立相对完善的风险共担机制。首先，政府与社会资本的协议必须要以政府的

部分项目设施归还给4号线公司。3.3外包类信托

PPP模式的引入和实施路径

此种模式的实施策略就是建立有保障的城镇

名义签订，这样可以为投资主体避免不必要的低效用地再开发资金池，实现项目滚动开发。政策以及政府换届风险。其次，政府需要通过根据区域内城镇低效用地的实际情况，建立合建设运营与土地开发特许授权，来实现一定区理有效的开发建设时序，为了更好更快地促进域内规划的经营性项目和基础配套设施、环境再开发的速度，减少后期资金的压力，一般将改善项目等建设的捆绑。类

区位条件好、产权纠纷少的低效用地优先开发，的启动资金，从而能实现较小的资金投人带动区域内城镇低效用地的滚动开发建设。（图3 )。

i类委托人：政府

北京地铁4号线项目等就是典型的特许经营将优先开发后的回笼资金作为后期再开发项目

PPP模式。北京地铁4号线工程投资建设由

A类委托人：原土地使用者

C类委托人：土地征

收、整理等资金

本

低效用地再开发投资

北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资

1—1驚

D类委托人：现金投资人

个

资金支持

租金、j

收益分配

:丄蓂托

r，

珊

投资■

•----FT

收益

信托计划

immhk

備人

项目公司

厂

基础、公共设施承租商、运营商

集建区开发企业

图3夕卜包类信托PPP模式的引入和实施路径

Fig.3 Introduce and implement paths of outsourcing trust of PPP mode

首先，确定可以信托的财产。在城镇低效用用地规划空间）土地开发利用等经营权；三是地再开发过程中，信托财产主要有：一是征收公共配套设施的运营权。并完成基础设施建设后达到开发水平的土地使利用总体规划和土地整治规划确定的减量化任量化后，可获得的相应的集中建设区外的建设

其次，确定信托主体。一般由政府与相应的明确哪些财产权利可以委托给信托公司，并根收益回报率。

用权；二是征收后新增的类集建区（根据土地信托公司共同签订具体的信托协议，协议中需务，在集中建设区外通过现状低效建设用地减据信托财产的性质和收益，协商确定信托财产

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最后，信托公司需要根据信托的内容设计具渠道，更髙效地为社会提供公共产品或服务，体的理财产品，并且寻找投资方融资，同时，根据设定的条件筛选信托产品的服务商和项目运营商。在开发区域和基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设建设部分，以土地招

但从目前一些

PPP项目的运行情况来看，问题

PPP项目合作事

和纠纷仍旧无法避免。政府应当转变职能，强化契约精神，以平等的身份就

宜与社会资本进行磋商，确保合同的可操作性；商进行特色优势产业建设，把土地信托与开发社会资本可以通过“抱团取暖”的方式组织多重建、提高土地利用效率结合起来。

唐山世界园艺博览会基础设施及配套项目采

用外包类信托ppp模式。中信信托将发行信托计划向合格投资者筹资，唐山市政府授权主体出资一部分，双方共同设立项目公司——

唐山

世园投资管理有限公司，双方分别持不同的股份。项目公司对项目融资、设计、建设、运营、维护、管理全程负责，中信信托参与唐山世园会项目的期限为15年，该信托计划预期收益率为8%,面向机构投资者发行。

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