政法经费保障2

论法院经费保障体制的改革与完善

——以“分类分级、共同负担”模式构建为基点

多年来，改革法院经费保障体制的呼声汹涌不绝，从中央到地方也进行了各种有益尝试，虽然取得了一定的成效，但仍存在很多问题。学界对于法院经费保障问题也是相当重视，提出了许多真知灼见，但相关理论研究局限性仍较大。法院经费保障体制改革的方向和路径在哪里？本文在深入分析现行经费保障体制的现状与存在问题的基础上，以法院经费制度的一般理论为基点，结合国情和改革的实践，提出法院经费保障改革的具体思路和制度构建。

一、“同级管理、同级负担”[1]经费保障体制的历史沿革与现状

法院经费保障体制是司法制度的重要组成部分。建国以来，我国法院经费体制经历了一个逐步发展和完善的过程。这一历史进程与我国60年来社会主义的伟大实践息息相关，并受到国家经济政治体制变革的深刻影响。笔者认为，随着我国经济体制、财政体制的改革，我国的经费保障制度经历了以下三个发展阶段：

第一阶段是1950-1952年在统收统支财政体制下的“中央财政统一供给”模式，法院经费由中央财政统一保障。

第二阶段是1953-1979年计划经济体制时期统一领导分级管理财政体制下的“中央财政统一供给和同级财政供养相结合”的模式，这一时期的法院经费保障在不同的时间段和不同的地区呈现出同级财政和中央财政共同负担的特点。

第三阶段是1979年至今，在分级管理分级负担财政体制框架下的“同级管理、同级负担”模式。该阶段法院经费保障运行中呈现出以下特点：1、同级财政供应是法院经费的基础性来源。各级法院经费纳入同级财政预算,由同级财政拨付，特别是1994年以分税制为目标模式的财政体制改革，明确国家机关运转所需经费按照隶属关系分别由中央和地方政府支出。2、诉讼费收入是法院经费的重要来源。自从1984年起实行有偿诉讼以来，法院的业务经费部分来源于诉讼费收入。3、中央、省级补助法院经费的辅助来源。为平衡地区间的保障能力，我国还实行了省级法院诉讼费统筹补助制度和中央政法专项补助制度，但补助制度具有严格的使用范围和条件。[2]

现行经费保障体制运行三十余年来，法院的经费供给、“两庭”建设、信息工作、物质装备条件改善等方面实现了历史性跨越，[3]为法院各项工作的开展奠定了良好的基础。然而，随着经济社会的发展，司法功能的拓展，司法制度深层次矛盾日益凸显，现行体制也逐渐暴露出不少问题：

（一）法院成为自我保障主体

我国诉讼费的收取与管理制度经历了自收自支、先扣后缴、收支两条线三段历程。[4]然而实践中收支脱钩不彻底、以收定支、明脱暗挂问题还比较普遍。[5]某些地区将法院列为“创收单位”，下达诉讼费收费指标，未完成则影响法院当年的奖金福利和下一财年的整体经费；诉讼费经同级财政按照一定比例提取后，全部或者部分抵充财政预算内拨款用于法院支出；财力严重不济的地方，直接以诉讼费返还的形式作为财政全部拨款。诉讼费的收取与法院利益紧密联系，不可避免的造成了法院的逐利冲动，严重损害法院形象。如果说在《诉讼费用缴纳办法》出台前，“收支挂钩”尚有其运作余地，那么在此之后法院经费保障水平则因诉讼费的减少而必然受到严重影响。[6]

（二）经费保障的横向纵向不平衡

从横向看，“同级管理、同级负担”的经费保障体制下，各地法院经费的保障能力很大程度上取决于当地经济发展水平。而由于历史、自然条件以及政策等多方原因，我国地区间经济发展并不平衡，且这种不平衡的状态短时间内难以消除，而省级法院诉讼费统筹补助和中央政法专项经费等辅助制度，因缺乏稳定性、长效性而作用有限，由此造成有些贫困地区法院需租用审判大楼办公，人员经费也无法足额拨付，[7]而发达地区基层法庭则建有面积达标、功能多样、设施高级的审判大楼[8]严重的两级分化现象。从纵向看，基层法院、中级法院和高级法院审判资源分配不合理。基层法院审判案件的数量占全国法院审判案件总数的80%以上，基层法院的工作人员占全国法院系统工作人员的80%以上。因而“中国司法系统的基础是3100多个基层人民法院。”[9]然而基层法院法官短缺、队伍不稳、保障不力、办案条件差的局面一直无法根本扭转。[10]同时，自2008年4月1日起，最高法院院调整一审审民商事案件管辖标准，原本由中级法院审理的一审商事案件90％以上分散至各基层法院审理，收支挂钩的政策直接导致了中级法院经费锐减。[11]

（三）经费拨付缺乏稳定性

虽然《预算法》规定实行部门预算，但实质上法院经费预算的编制权由财政部门掌控，法院在预算编制环节没有决定权，导致突破法院财务管理的支出范围的费用，比如两庭建设、装备设备、信息化建设，以及网路租赁费、维护费，合同制书记员、法警等无编制人员的实际费用没有正式渠道解决，[12]能否解决这部分经费甚至很大程度上取决于一把手院长活动能力。此外，中央财政政法专项补助资金拨款程序复杂、主要在财政系统内运行缺少信息的对称性，基层法院不能及时了解上级拨付的情况，款项的拨付时间、拨付金额完全受财政掌控，缺乏严格的资金监管制度必然导致截流、挪用或被冲抵财政拨款，造成政法补助专款变成地方财政的补助。

（四）司法地方化色彩浓厚

法院经费高度依赖地方财政，法院的生存发展依赖于地方经济的发展，必然导致审判权的地方化，难以避免受制于地方长官的行政干预。[13] 再加上人事权也掌握在同级党委和政府手中，法院在审判中，不得不考虑和顾忌地方利益，多种因素交织形成地方保护主义，使得司法地方化成为中国司法的一大陋弊。

二、改革模式及评析

近年来，随着我国司法改革纵深发展，从中央到地方对作为司法制度重要内容的法院经费保障体制也进行了一系列的有益的改革实践。

（一）自下而上式改革

1、分类保障、优先拨付模式

江西省自2000年起，在全省选择了经济发展好、中、差8个典型县市，试行政法经费保障工作，要求地方各级政府对公检法政法经费“综合预算，优先预算，优先拨付，优先保障”，确保人员经费足额发放，公用经费以高于行政机关办公费人均2倍标准予以安排，专项经费包括服装费枪弹专线电话等项目，纳入经费预算。基础建设费用，适当安排。[14]

2、省级财政转移支付模式

湖北省自2004年起，由省财政对全省85个县级公检法司部门每年给予3.51亿元的政法政策性转移支付资金。2007年又增至5.5亿元，其中法院系统政策性转移支付资金约占全省总额的14%。[15]

3、分类、按比例共同负担模式

四川省泸州市于1999年建立县（市）政法经费保障模式，试行市对县转移支付制度。将政法部门经费划分为在职人员经费、正常办公业务费（含办案经费），大型设备购置费和基本建设经费四部分，其中前两项作为基本保障列入转移支付范围，各地两项经费的缺口按各地经济发展状况制定转移支付比例，并建立严格的预算管理、执行责任管理等保障机制。[16]

4、同级财政支持模式

面对《诉讼费交纳办法》施行后对法院经费保障渠道的巨大冲击，江苏省常州市戚墅堰区法院积极争取同级党委和政府的支持，进一步加强法院的物质保障力度，同时就超出财政预算外的支出项目，如基础建设经费、聘用制人员的养老、社会医疗保险等问题进行落实。[17]

（二）自上而下式改革

1、完善公用经费保障预算制度

2005年初，财政部、最高法院颁布实施《关于制定基层人民法院公用经费保障标准的意见》，[18]以提前应对《诉讼费用缴纳办法》对法院经费保障带来的冲击。截止2008年全国各省市基本按照该意见制定地方公用经费保障标准。

2、设立中央财政补助人民法院办案专款制度

自2007年起，中央财政每年安排一定数额的专项资金，专门用于补助因诉讼收费制

度改革给地方法院带来的经费困难和帮助地方建立人民法院经费保障长效机制，当年中央安排30亿元资金，主要投向基层法院和中级法院，2008年中央财政再次安排40亿元补助资金。[19]

（三）改革评析

1、改革取得的成效

(1)改革呈方向性转变

同级管理、同级负担的经费保障模式界限在改革实践中正被逐渐突破。湖北省的省级财政转移支付模式，增加了稳定的纵向保障主体，有别于此前的省级配套方式。江西省的分类保障、优先拨付模式和四川泸州的分类、按比例共同负担模式，合理考虑了地方财政承担能力，将人员经费、办公经费作为刚性需求予以优先拨付，呈现分类保障的特点，而后者在此基础上创造性地改革为市与县（区）分比例共同负担，极大地突破了现有的同级管理、同级负担模式。各地制定公用经费保障标准，将原来主观化的预算变成了客观化的、标准化的预算，制约了部门预算审核和执行的随意性，实现了法院经费保障机制的历史性突破。[20]而中央财政新设立的办案专款补助制度，旨在将诉讼费收入与法院经费保障彻底脱钩，实行完全预算化管理，是人民法院经费保障制体制的重大改革，也是对现行司法体制和工作机制的一次突破”。[21]

(2)改革目标明确

改革的主要目的是加强对地方法院主要是基层法院的经费保障力度。即使是改革力度较小的、未触及根本性负担体制的分类保障、优先拨付模式，也提出了最小化目标即同级

财政对人员经费和公用经费这两项刚性需求的足额发放和安排。由于改革目标明确，具有可操作性，因此在一定程度上有助于缓和基层法院经费不足的矛盾。[22]

2、改革存在的问题与不足

自下而上式的改革政策性色彩浓厚，改革不可避免的带有短期性、易变性和功利性。改革的方案受制于体制环境，未能触及到“去地方化”和法院在经费问题上的“失语”问题，因而是不彻底的改革。而围绕提高经费保障能力这一目标明确的经费改革也因限于自身财力而无法继续深入。对此，实行分类保障、优先拨付改革的江西省最终得出如此结论：“地方财政状况的不容乐观，刚性需求的足额拨付难以实现，经费保障没有经济发展和财力作为基础，难免最终到不了位。”[23]这一结论在极具突破性的分类、按比例共同负担改革模式再一次得到印证：对于转移支付范围以外的其他设备购置费、基础建设费用的保障，限于地方经济能力的问题而暂无法考虑。而同级财政支持模式未对经费来源主体和保障方式做任何变革，不是严格意义上的改革，某种程度上进一步推进了法院与地方政府的一体化。

自上而下式的改革则存在保障标准的合理性问题。有些地方虽然制定了各地公用经费保障标准，但是标准普遍偏低，不能满足实际需求。[24]新的办案专款制度，标准仍然偏低，原因在于办案经费的补助标准限于现行基层法院公用保障标准中的业务经费，这并不符合法院的实际情况，实践中法院的办案业务经费主要通过地方财政诉讼费的返还和中央财政专项转移支付来解决，如果继续按照目前执行的公用经费保障保准中的办案业务经费来保障，则将大大降低地方法院特别中西部地区基层法院的办案业务经费的实际保障水平。

(四)对垂直供应模式的基本态度

与此同时，学界对于我国法院经费保障体制的改革也进行了深入探索，其中占主导地位的意见是要建立经费的垂直供应模式，[25]以彻底切断法院与同级政府之间的直接利益关系、[26]以财政上的独立获得法院独立。[27]但笔者认为，上述观点并不能成立：第一，该模式收益有限。司法的地方化由多种因素交织而成，仅切断法院与政府间的经济联系，并不能从根本上解决地方保护主义。第二，该模式将导致负效应。中央或者省级统筹将上下级法院的业务指导关系变更为实质性的垂直领导关系，导致法院系统的双轨制领导。第三，该模式在中国并无生存土壤。因为法院经费保障仅是司法制度的一个内容，单单将经费保障改为垂直供应模式，而无其他制度的改革相配套，则很可能是无本之木。

三、改革方向的理性界定

多样化的改革实践和深入的理论研究为我国法院经费保障体制改革提供了有益的参考和借鉴。《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》明确提出要建立“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的经费保障体制，这为当代中国法院经费保障体制改革指明了前进的方向和目标。

（一）总体目标与模式

笔者认为，我国法院经费保障体制改革的总体目标应该界定为：对现行同级管理、同级负担的模式进行结构性变革，建立与我国经济发展现状相适应，与我国的宪政、司法管理体制、公共财政体制等制度环境相兼容，符合现代法治要求的、理性的、经济的，保障法院、法官超越自身利益实现公平正义的经费保障制度。具体来说，就是要合理借鉴各地改革的经验，以公共支出足额负担为基本立足点，建立“分类分级、共同负担”模式，即将人民法院经费划分为人员经费、公用经费、业务装备经费和基础设施建设经费四大类，根据不同地区财政状况和不同人民法院的工作特点，确定中央、省、市（县）三级财政的

负担类别和负担比例，从而明确负担主体和负担责任，以同级财政拨款和上级财政专项转移支付的形式共同实现法院经费的完全预算化管理和收支彻底脱钩，以规范化的财政转移支付制度和相对独立的预算管理制度作为程序监督手段，确保法院经费的正常足额拨付和稳定增长。上述目标与模式是建立在下述理论基础之上的。

1、公共产品理论

司法是标准的公共产品。[28]根据公共产品的 “非排他性”和“非竞争性”特征，[29]一个人使用司法产品并不能阻止他人使用该物品，也不减少其他人使用该物品的能力；司法产品具有普惠性，不能因为成本高而拒绝未付费者；司法产品也非稀缺性资源，不存在独占性消费或限制性消费。因而行使审判权的法院，是解决矛盾、调整社会关系，稳定社会秩序的整合性、公益性的正式组织，[30]以提供司法产品的方式为社会和一般大众谋取利益，所有社会成员都直接或者间接的从法院的纠纷解决服务中受益。正如近代法社会学理论提出的“把国家视为提供更为广泛的公益服务的一种社会控制的工具，以法律秩序所维护的利益视作国家的本质，国家为社会服务的工具。[31]从“作为法律规范和法律制裁的权威性的最终现实基础的选民，”[32]这个意义上理解，司法的本质就是由特定的公共权威机构以社会的整体名义和公共资源就纠纷所作的并强制各方遵守的裁决。法院经费的本质正如西方先哲所云：司法行政费用，亦无疑是为全社会一般利益而支出的，这种费用，由全社会一般的出资开支，当无不当。[33]

2、制度成本理论

根据制度经济学的一般理论，制度的设计、达成、变革需要耗费资源，即制度本身存在成本；从成本——收益的角度分析，如果一项制度产生的收益不足以弥补这种费用，那么这项制度就没有存在的必要，如果制度需要变革，它要求新制度能够带来的收益必须大

于制度生产的成本。[34]笔者认为，该理论以成本——收益的分析方法研究制度存在及变革的效率，值得借鉴。前文已论述，我国的法院经费保障体制随着我国经济政治体制的变革而变革，经过多年运行，“同级管理、同级负担”模式陷入了整体性困境，逐渐暴露出司法的地方化、司法的逐利化、保障的失衡化等不符合现代法治理念的弊端。改革后的“分类分级、共同负担”模式，在既不破坏现有法院经费保障体制形成的有序前提，又不过分增加中央财政支出负担的条件下，以中央和上级财政转移支付这一灵活的方式淡化现有经费保障体制改革中的焦点问题，构建中央和地方的分类、分级按比例共同负担关系，以较低的改革成本实现明确责任主体、责任范围和足额保障效果，故而新的改良模式收益大于成本，是有一项有效率的新制度。

3、相对合理主义理论

相对合理主义是指，在一个不尽如人意的法治环境中，在多方面条件的制约下，无论是改革还是程序的操作，都只能追求一种相对合理，不能乞求尽善尽美，故在改革的节奏上主张“渐进论”，在改革的标准上主张“较好论”，在改革的策略上主张“从技术到制度”。[35]笔者认为，我国法院的经费保障体制改革选择相对合理主义的进路有其合理性。由于一国的法院经费保障体制并非孤立存在和发展，其从属于一国的司法管理体制受制于一国的公共财政制度，故而在我国现行国情下，试图以“经费的独立来保障司法的独立”是一种不切实际的理想。任何其他国家依法治国的经验都只能作为一个参照系”，[36]或者说，“他国法治模式在任何情况下都必然是参照”。[37]世界上并不存在绝对普遍适用的司法制度。发达国家的司法制度是与其特定的政治、经济制度和文化传统相适应的，在发达国家能够取得良好效果，用来指导我国的司法改革，并不一定能取得良好的效果。法院的经费保障体制改革必须具有国情意识，防止脱离中国实际。所以，以法院经费的保障能力作为改革的着力点，通过明确各级政府的负担责任，实现法院经费的足额保障，解决当前困扰法院经费体制的主要矛盾，具有现实的合理性和可行性，并且以此技术性、体制内的改造

为将来基本制度的变革、突破奠定基础。

此外，通过域外考察我们可以发现，在法院经费保障体制与一国的司法管理体制相一致的框架下，法治发达国家也存在中央对地方的专项补助和分类分级、共同负担的例外情况。比如美国，联邦和州司法系统独立运行，法院经费分别由联邦财政和各州财政保障，但是美国联邦财政也会根据实际需要，对州以及地方的司法机关予以专项补助。[38] 美国州级系统内的法院经费也并不总是来自于州政府，大部分低级法院的经费则由州和地方政府分担，且各州提供经费的比例并不均衡，差异很大。[39]关于基础设施费用的分担，美国大部分州政府承担初审法院设施经费的主要责任而不是承担全部费用，甚至有些州初审法院的人员工资也由县政府提供，这些例外情况与地方的税收分配、存在直接因果关系。[40]又如英国法院系统大部分法院的经费来自中央政府，但负责审理全国90％以上刑事案件的低级初审法庭的经费却来自一个混合的中央/地方机制。[41]再反观俄罗斯自90年代初开始推进的司法改革，在法院经费保障方面，照搬西方宪法由联邦预算统包法院经费，严重脱离俄经济连续10年滑坡的现实，造成法院经费保障问题成堆，严重影响法院审判工作的开展。[42]因此，在目前的社会经济状况和体制环境下，英美国家经费保障的具体实践和俄罗斯改革失败的教训，进一步佐证我国法院经费由中央和地方分类分级共同负担的合理性和可行性。

（二）基本原则

在上述目标的指引下，实现“分类分级、共同负担”模式必须坚持以下几个原则：

1、足额保障原则

司法产品的公共性和法院的公益性要求法院经费由公共支出足额保障。另外从公共支

出的受益层次分析，司法属于全体社会成员都可以共同分享公共支出所产生的受益，属于一般利益支出，有别于诸如教育、医疗、卫生等只有部分成员可以共同分享的受益，这就决定了在公共支出的分配上应向一般利益支出倾斜。在此应排除两种倾向：一种是法院企业化倾向，将案件视作市场进而采用竞争手段获取案件，争夺法院经费。另一种是财政不能因为法院诉讼费用收取的多寡，削弱公共保障的力度。

2、动态增长原则

法院经费的动态增长原则是足额保障原则必然衍生，更是我国经济、社会发展期的客观要求。随着国家法治建设的加强和人民群众法律意识的增强，各种社会矛盾和纠纷从寻求行政的、经济的解决方式逐步转化为寻求司法的解决方式。特别是在诉讼费下调和民事诉讼法修改完善后，法院的审执任务更加繁重，司法工作的现实和能动司法观念的树立对法院的队伍建设、司法能力、硬件设施提出更高的要求。因此，在制定法院经费标准时，除充分考虑各地经济发展状况、财政保障能力外，还需考虑案件数量的增长指数、物价增长指数、技术进步成本增长因素、基础设施以及硬件设施年投入等指标，保障经费标准的动态性、前瞻性、稳定性。

3、效益原则

我国仍是发展中国家，完全凭增加投入解决法院经费问题，会受到多方面的制约，也并不现实。正如“没有理由要求法律系统对公共基金的权利大于某些部门……不管司法系统有多么重要，必须权衡其他公共服务的要求。”[43]在社会资源既定的约束下，市场和政府是有活动边界的，如果政府为实现某个社会目标而在短期内获取的公共收入过多，或者说超越了社会最有效的公共产品的范围，市场效率将不可避免的受到损失，从而动摇财政基础。面对经费保障严重不足和重复建设、超标建设的矛盾现象，提高经费使用的效益、加

强经费运行的监督确有必要。

4、受益原则

受益原则是指如果一项公共产品的受益范围是全国性的、惠及全国居民的，或者事关国家范围内的整体利益的，就属于全国性事权，应由中央政府承担；反之，则是地方性事权，应由地方政府承担。[44]受益原则是划分中央和地方事权支出的重要标准。从受益范围考察，地域管辖范围的设定决定了地方法院各项工作直接为本区域内的社会稳定、经济秩序和公民利益服务，侧重维护本地区的公共利益，理论上同级财政应是法院经费保障不可或缺的当然主体，根据受益原则，以中央财政转移支付而非直接承担方式实现法院经费的足额保障符合中央和地方事权支出关系下的资金运作方式。

5、公平原则

在中央和地方的负担关系安排上，要体现三种公平。一是地区公平。根据当地经济发展水平、财政能力、法院工作特点等因素，合理制定各地区各项费用的计算标准，在分担级次和分担比例上体现地区差别。二是审级公平，考虑不同审级的法院功能定位不同，予以合理分配公共资源，适当向基层法院、中级法院倾斜。三是中央和地方之间的公平，避免产生地方对中央的倒逼现象和中央对地方补助不到位。

6、制约原则

司法所提供的“公共产品”中所包含的价值，是法院获得社会支持的基础，如果没有这种以参与、舆论等多种形式所表达的支持，法院将限入危机中。法院纠纷解决服务中所包含的正义价值是其或得社会支持和认可的根本。[45]因此，合理调整人大、法院、政府

在经费供给中的相互关系，合理设计法院与行政机关的双向制约关系，从制度上充分考虑法院经费的足额和动态增长的现实需要，在现有制度环境下减少地方政府对法院不适当的物质制约，发挥法院经费保障公正司法的这一根本性目的。

四、“分类分级、共同负担”模式的构建设想

“分类分级，共同负担”模式不仅需要合理安排中央和地方的负担级次和负担比例，而且由于中央财政通过转移支付方式实现对地方法院经费的承担责任，因此还需对我国现行财政转移支付制度以及预算管理制度进行相应的改革和完善，从程序上保障法院经费的完全预算化管理。

（一）合理安排中央和地方的负担关系

一是划分区域。综合考虑地方经济发展状况、财税收入、法院工作特点等多种因素，通过经济学的原理和公式分析论证，将全国划分为经费保障充裕地区、一般补助地区、特别补助地区。其中，特别补助地区应以国家级贫困县为主，充裕地区范围也不易过大。二是区分类别。人员经费和公用经费，是法院正常运转的基本保障，应作为刚性需求予以全额保障。法院的基本设施建设，与地方政府存在直接联系，在基本项目的立项申请、报批、核准以及物资调配上脱离了地方行政的规划、领导以及财政支持，完全交由中央或者最高法院统管并不现实。装备费用并非经常性支出，可视财政能力适当补助。三是确定比例。科学核定补助地区人员经费、公用经费的基本标准，以及近三年地方财政对上述费用的平均实际支出，差额部分由中央、省级共同负担，分别纳入省级、中央财政预算内，在具体的比例安排上，中央可视省级财政状况合理安排比例。具体设想如下：

1、特别补助地区，建立中央、省、市（县）三级供应体制，中央重点补助

顺应财政体制改革“省直管县”改革的全面铺开，在经费改革的具体方案中，地级市不再作为对县级财政转移支付的主体之一。特别补助地区一般连人员经费都无法保障，因此法院的四项经费都需要上级财政转移支付。特别补助地区的人员经费、公用经费由中央、省和市（县）财政共同负担，中央和省级财政重点负担。装备费用，由中央、省级财政按比例分摊。基础设施费用，以中央和省级转移支付为主要负担方式，地方主要负责土地和少量的配套资金。具体比例按照前文所述进行科学测定。

2、一般补助地区，中央财政适当补助，省级财政重点补助

一般补助地区，人员经费、公用经费可由同级财政供应，装备费用、基础建设费用由中央、省级和市（县）财政共同负担，以省级负担为主，中央负担为辅。关于人员经费、公用经费标准的合理性问题，下文将通过建构相对独立的司法预算制度进行完善。

3、充裕地区经费保障体制可维持现状，以同级财政供应为主[46]

经济发达地区法院经费困难系诉讼费收费制度改革、一审民商事案件管辖调整和诉讼费收支隐形挂钩等政策性原因所致，而非本地区财政能力，故而涉及到法院与行政机关在法院经费预算管理中的关系问题，相应的改革措施将在下文中一并论述。

（二）规范中央财政转移支付制度

财政转移支付制度涉及到中央与地方以及地方间关系，理应由全国人大或全国人大常委进行立法。但是，财政转移支付法短期内出台的可能性渺茫，而如此大规模的财政转移支付需要有章可循，故笔者建议目前可由国务院组织有关部门按照改革模式，结合其他政法机关的经费改革方案，对现行的由财政部颁布的《中央政法补助专款管理办法》进行修

改，制定财政专项转移支付条例，各地也应据此建立规范的财政转移支付实施办法。

1、改革中央专款投向的地域范围和使用范围

按照一般地区、特别补助地区的负担构想，取消现行《中央政法补助专款管理办法》第四条规定的技术装备补助、业务技术用场所维修补助、办案经费补助、政法部门设施共建补助等补助范围的限制，根据三类地区的划分相应调整专款投向地区。

2、建立程序化、透明化的专款分配程序

在财政转移支付过程中，存在两层委托代理关系：一层是立法机构与政府之间的委托代理关系，还有一层是财政部门与资金使用部门之间的委托代理关系。[47]而信息的不对称是产生代理问题的最大原因，前文的弊端分析也印证了这一点。因此，必须通过规范的途径，明确转移支付的法律程序、转移支付对象、支付项目、支付资金，确保专项转移的过程的合法化、透明化，确保资金使用方的知情权，以减少转移支付款项在流转过程中的不确定性。限制各级政府在资金使用上的自主权，确保专款专用，从源头上预防分配不公。转移支付的制度化、程序化、透明化也有助于各监督机关更好的行使监督权。

3、加强专款使用管理、监督和考评

加强中央专款监督机制，提高资金使用的效益，保证中央专款及时、足额到位、专款专用，避免中央专款的挤出效应。将财政转移支付专款纳入整个预算资金的管理范畴，对于违反中央专款使用规定的相关责任人，依法严肃追求其行政责任和刑事责任。对于学界提出的财政转移支付法律责任的创新即经济法律责任，比如劝告、扣减转移支付资金、返还转移资金、补足转移支付资金等方式，[48]文章认为有一定的借鉴意义，但是考虑到经

济责任的承担方式不应挤占专款份额，故可采用劝告、补足转移支付资金等方式较为可行，另外可对专款使用情况较好的地区采取奖励补助措施。

（三）建构相对独立的司法预算管理制度

前文已指出，我国法院在经费管理中的弱势地位是经费保障体制上的另一大弊端。目前学界认为法院应获得独立预算地位，[49]但在具体构建存在下列三种代表性观点：1、“完全独立说”，将司法编制权由政府财政部门划归法院，由法院内部设立的由全部法官组成的司法行政委员会讨论法院预算，财政部门无权对法院编制的司法预算进行删减。[50]2、“附议说”，改造审委会成为法官民主管理的组织机构，负责司法预算编制和执行的决策。政府及其财政部门仅享有预算提交时的附议权。[51] 3、“共同编制说”，在中央财政统一保障经费前提下，预算由最高院与司法行政部门共同编制，报全国人大及其常委批准并拨付。[52]笔者认为，法院和财政部门预算关系的构建，首先必须在我国的宪政框架内定位。我国并非立法、司法、行政三权分立的国家，而组织财政收入和保证财政收支平衡毕竟是行政部门的基本职能，特别是在社会经济高速建设时期，财政部门在法院经费编制上的完全失权，不符合我国的宪政，更不符合我国的国情。“附议说”混淆审委会的职能，“共同编制说”在经费由中央保障的前提下的方案，也不可取，但其从预算编制的程序角度减少政府或同级财政对法院不当干预的思路值得借鉴。

笔者建议，应合理调整人大、法院、政府在法院经费预算管理中的内在关系，建立相对独立的预算管理制度。以赋予作为资金使用方的法院一定程度的自主权实现经费供给的充足与稳定增长，这比单纯的设立经费增长标准更具有实践的操作性，但在具体构建上应体现立法机关对法院经费的最终决定权、监督权和行政机关对法院经费的适当制约。在不突破专门委员会无提案权、无审议权的现行法律框架下，笔者建议在人大预算工作委员会下设司法专员，专司司法机关包括法院经费预算初审、预算执行监督，具体职责是：协助

人大审查法院的预决算、审查预算调整方案、监督预算执行等具体工作，专项资金的预算执行情况，负责法院财务工作的联系事宜，对中央和上级财政专项转移资金的流向以及使用状况进行监督，协助人大对本级政府起草的对下级法院的财政转移支付预算以及决算方案进行审查和监督。同时，法院享有编制经费预算权，商同级财政部门编制法院预算，但财政部门具有建议权而不是决定权，司法专员对法院经费享有预审权，对法院与财政部在经费预算上的异议可进行附注，供人大或者人大常委审议参考，人大或人大常委有权批准或者不批准法院的预算编制，必要时候法院应作出说明。

结语

法院经费保障体制的改革，不仅事关经费保障能力，而且它也是一国司法体制、财政体制改革的重要内容，从某种意义上讲，法院经费保障体制改革也许将是深层次司法改革的发端。但是，我们固然可以说司法改革能够成为政治改革、行政改革的突破口和杠杆，但决不可幻想离开了政治改革、行政改革也能够把司法改革进行到底。[53]随着经费保障体制的纵深发展，财政体制的改革、法院设置、职权配置改革、法院人员分类管理等每一项改革都可能牵动其中。

[1]笔者所查询到的有关法院经费管理制度的文件中，均将现行模式表述为“分级管理、分级负担”，但笔者认为实际并未体现分级负担特征，故“同级管理、同级负担”的表述更为准确。

[2]财政部、最高人民法院于1999年7月22日颁布的《人民法院诉讼费用管理办法》第十一条和财政部于2006年10月1日颁布的《中央政法补助专款管理办法》第四条、第

五条。

[3]具体数据详见2007年12月5日原最高人民法院副院长姜兴长在全国法院司法行政工作会议上的讲话。

[4]韩波著：《论我国诉讼费用管理制度的变迁与改革》，载《司法改革评论》2002年第2期，第67－73页。

[5]详见2009年1月8日最高人民法院副院长苏泽林在全国法院司法行政工作会议上的讲话。

[6]数据显示：2007年全国中级法院诉讼费收入减少20.4亿元，减少比例为53.55％，基层法院减少

52.3

亿元，减少比例为

70.45％。

http://politics.peple.com.cn/GB/1026/6286758.html, 于2009年7月31日访问。

[7]廖永安、李胜刚著：《我国民事诉讼费用制度之运行状况——以一个贫困地区基层法院为分析个案》，载《中外法学》2005年第3期，第306-307页。

[8]高其才、黄宇宁、赵小蜂著：《基层司法运作的物质基础——全国32个先进人民法庭建筑、办公设施的实证分析》，载《西南政法大学学报》2007年第1期，第94页。

[9]肖扬著：《中国司法：挑战与改革》，载《人民司法》2005年第1期，第3页。

[10]近年来，最高院的工作报告中屡次提到基层法院的上述问题。

[11]根据笔者所在某市中级法院商事审判庭数据显示：2006年一审商事案件受理数为

284件，2007年为365件，2008年为177件，2009年上半年为26件。2006年收取诉讼费3500万元，财政返还2018万元；2007年收取诉讼费2532万元，财政返还408万元；2008年收取诉讼费1780万元，财政返还为0。

[12]湖北省高级人民法院课题组：《改革和完善人民法院经费保障体制的调研报告》，载《人民司法·应用》2009年第9期，第66-67页。

[13] 薛江武，张勇玲著：《法院经费保障问题的分析与思考——江西法院经费保障情况调查分析》，载《人民司法·应用》2001年第8期，第39页。

[14]具体改革方案详见薛江武，张勇玲著：《法院经费保障问题的分析与思考——江西法院经费保障情况调查分析》，载《人民司法·应用》2001年第8期，第39页。

[15]具体改革方案详见湖北省高级人民法院课题组：《改革和完善人民法院经费保障体制的调研报告》，载《人民司法·应用》2009年第9期，第65页。

[16]具体改革方案详见泸州市财政局：《建立县（区）政法经费保障机制的探索——泸州市实行市对县（区）政法经费专项转移支付制度》，载《四川政报》1999年第34期，第31－32页。

[17]具体改革方案详见谢国富、强雨著：《紧密依靠党委政府推进法院工作——江苏省常州市戚墅堰区委政府关心法院工作纪实》，载《中国审判》2007年第7期，第40页。

[18] 公用经费分为日常公用经费、业务费两部分。其中日常公用经费包括：办公费、一般设置购置费、水电费、邮电费、取暖费、交通费、差旅费、修缮费和其他费用。业务

费包括：办案费、劳务费、邮寄费、电话通讯费、交通费、专业会议费、服装费、宣传费、法官培训费和其他费用。

[19] 详见2009年1月8日最高人民法院副院长苏泽林在全国法院司法行政工作会议上的讲话。

[20]高绍安著：《<诉讼费交纳办法>实施后的问题和对策》，载《中国审判》2007年第5期，第8页。

[21]王斗斗著：《透析中央补助法院办案专款制度细节》，http://www.legaldaily.com.cn/2007jdwt/2007-09/20/cintent_705160.htm, 于2009年7月31日访问。

[22]2007年笔者所在市两级法院获中央财政办案专项补助资金和省级配套资金共1742万元，2008年增至2184万元。其他如江西省改革后预算方案执行较好，资金到位率高，政法经费增长幅度较高。详见薛江武，张勇玲：《法院经费保障问题的分析与思考——江西法院经费保障情况调查分析》，载《人民司法·应用》2001年第8期，第39页。湖北省2007年基层法院人均经费达到8.3万元，保证了基本经费的支出和日常工作的顺利开展。详见湖北省高级人民法院课题组：《改革和完善人民法院经费保障体制的调研报告》，载《人民司法·应用》2009年第9期，第66页。

[23]薛江武、张勇玲著：《法院经费保障问题的分析与思考——江西法院经费保障情况调查分析》，载《人民司法·应用》2001年第8期，第39页。

[24] 据笔者向所在法院财务部门了解，同级财政每年按1.7万元/人核拨人头定额费，

办案经费连续多年按242万元拨付，核拨水电等项目支出为180万元左右，法院所需公用经费均从上述核拨费用中支出。湖北省各地制定的公用经费标准与保障水平也存在偏低问题。详见湖北省高级人民法院课题组：《改革和完善人民法院经费保障体制的调研报告》，载《人民司法·应用》2009年第9期，第66页。

[25]徐显明著：《司法改革20题》，载《法学》1999年第9期，第5页。

[26]谭世贵著：《我国司法改革研究》，载《现代法学》1998年第5期，第65-70页。

[27]陈文兴著：《司法公正与制度选择》，中国人民公安大学出版社2006年版，第197页。

[28]顾培东著：《中国司法改革的宏观思考》，载《法学研究》2000年第3期，第6页。

[29]刘英著：《我国公共财政研究》，载刘积斌主编：《我国财政体制改革研究》，中国民主法制出版社2008年版，第209页。

[30]韩波著：《法院体制改革研究》，人民法院出版社2003年版，第12-14页。

[31]【美】罗斯科·庞德著，封丽霞译：《法律学（第二卷）》，法律出版社2007年版，第269－271页。

[32]【美】罗斯科·庞德著，封丽霞译：《法律学（第二卷）》，法律出版社2007年版，第234页。

[33]【英】亚当·斯密著，郭大力、王亚南译：《国富论（下）》，上海三联书店2009年版，第309页。

[34]此为新古典制度经济学代表人物科斯就制度安排、交易费用与资源配置效率之间内在联系的定理，然而科斯并未详细解释过科斯定理。详见黄少安主编：《制度经济学》，高等教育出版社2008年版，第90页。

[35]龙宗智著：《“相对合理主义”及其局限性》，载《理论反对实践》，法律出版社2003年版，第31-33页。

[36]郝铁川著：《论中国转型时期的依法治国》，载《中国法学》2000年第2期，第14页。

[37]姚建宗著：《法治的多重视界》，载《法制与社会发展》2000年第6期，第13页。

[38]贾新怡，唐虎梅著：《借鉴有益经验 构建符合我国国情的司法经费保障机制》，载《财政研究》2006年第4期，第16页。

[39]阿拉斯加、夏威夷、肯塔基、马萨诸塞、新罕不什尔和纽约州等州的初审法院经费全部来自州政府；亚利桑那州、得克萨斯州和华盛顿州等少数州的初审法院经费全部来自地方。见韩苏琳编译：《英美德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2008年版，第176-177页。

[40]韩苏琳编译：《英美德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2008年版，第176-184页。

[41] I. R. Scott ＆ David Booth, “ The Financing of Magistrates’ Courts in England ”, 7 Justice System Journal 124 (1982),转引自韩苏琳编译：《英美德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2008年版，第281页。

[42]刘向文、高慧铭著：《试析俄罗斯联邦的司法改革》，载《俄罗斯中亚东欧研究》2005年第5期，第9-10页。

[43]韩苏琳编译：《英美德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2008年版，第274页。

[44]文政著：《中央与地方事权划分》，中国经济出版社2008年版，第180页。

[45]韩波著：《法院体制改革研究》，人民法院出版社2003年版，第54页。

[46] 此外，中央财政也可根据现实需要，通过小额的、分散的专项补助予以适当补贴。

[47]徐阳光著：《财政转移支付制度的法学解析》，北京大学出版社2009年版，第84页。

[48]徐阳光著：《财政转移支付制度的法学解析》，北京大学出版社2009年版，第219-222页。

[49]张卫平著：《琐话司法》，清华大学出版社2005年版，第56页。王立民著：《科学发展观与司法体制改革》，载《政治与法律》2006年第6期，第4页。

[50]瓮怡洁著：《论我国司法预算制度的改革与完善》，载《时代法学》2005年第6期，

第89-90页。

[51]闫海著：《论司法预算制度的学理构造》，载《当代法学》，2006年第3期，第111页。

[52]熊文钊著：《论中国中央与地方府际权利关系的重构》，载《河北法学》2005年第9期，第25页。

[53]季卫东著：《世纪之交日本司法改革的述评》，载《环球法律评论》，2002年第1期，第34页。