浙江“民间镖局”现象分析
一、义乌“民间镖局”的合理性和创新性
1.特殊的经济环境和严峻的治安形势催生了义乌“民间镖局”,其出现有一定的合理性
一方面,义乌是全国最大的小商品市场,贸易量比较大,现金流量也比较大,社会公众特别是一些企业主从银行提取大额现金是一种经常性现象。
另一方面,义乌作为全国有名的物流集散中心,聚集了大量(100万)的外来人口,包括数量堪比一些大城市的外国人口,人员的多而复杂,给义乌带来了严峻的社会治安压力。近年来,义乌发生多起犯罪嫌疑人尾随银行取款人实施飞车抢夺的案件,让社会公众尤其是企业主对从银行大额取现胆战心惊,他们有要求提供护款服务的特殊需要。
同时,面对严峻的治安压力,义乌的现有警力严重不足,据统计,2005年,义乌有在编警察700多名,保安和协警3000多人,而且即使扩充警力,也难以一一满足众多取款人要求护款的特殊需求。
正是在这样的背景下,一种满足个别人特殊需要的安全服务应运而生,这就是义乌的“民间镖局”。它是由义乌公安局负责监督管理的下属民营保安公司,经济上独立核算,自负盈亏,具有独立的法人资格,为顾客提供护款服务。它实行专业化的管理,组织人员训练有素;它与顾客签订护款协议,同时与保险公司鉴定护款保险合同;它根据顾客的需求,不断完善服务项目;这些都使得义乌保安公司能够为顾客提供优良的安全服务。
2.义乌“民间镖局”是一种公共管理的新尝试,实现了公共物品供给主体的多元化
传统观点认为公共物品供给的主体是政府,即由政府通过官僚制来集中统一地供给公共物品。20世纪70年代末,西方国家出现了所谓的管理危机、财政危机和信任危机,这迫使西方国家政府反思传统模式,遂出现了冠之于“新公共管理运动”的行政改革,即引入市场机制和竞争机制,采用私部门的管理手段和方法来改革公共管理。
我国改革开放以来,逐步确立了社会主义市场经济体制,通过引入市场机制和竞争机制,采用私部门的管理手段和方法来改革公共部门也成为了我国公共管理改革的潮流和趋势。义乌“民间镖局”即是我国公共管理改革创新的一种尝试。
它诞生于义乌这个特殊的经济和治安环境下,是为了解决义乌警方所提供的具有普遍性和统一性的安全保障与社会公众尤其是企业主的具有个别性和特殊性的安全需求之间的矛盾而出现的。以义乌警方现有的警力难以满足众多的个别人的特殊安全需要,而通过扩充警力,让所有纳税人支付成本,让个别人享受特殊安全服务的做法也不合法合理。所以,通过市场化的方式满足个别人的特殊需要是一种解决问题的大胆尝试,体现了公共管理方式的创新。当然这项服务虽为个别人的特殊需要而出现,但众多的个别人也就使得这项服务具有很强的公共性,所以,政府相关部门要做好监管工作,确保其合法经营,并使其具有一定的公益性,如义乌公安局长黄宝坤提议其应将社会效益放在第一位,就是使其具有一定的公益性。义乌“民间镖局”通过成本表核算,将价格定为每小时100元,而义乌交通发达,即使偏远一些的农村,也能够在一小时内到达,所以,这使得护款服务成为了一项非常经济便民的服务,就像打了一辆出租车,还带保镖。所以,义乌“民间镖局”体现了公共供给主体的多元化。
3.义乌“民间镖局”是公共政策工具创新的一项成功举措
政策工具是实现政府政策目标的方式、方法和途径的总称。政策工具按照由政府安排或私部门安排、政府生产或私部门生产共有四大类10种政策工具,即政府部门直接提供、政府部门委托其他政府部门提供、签约外部、特许经营、补助或补贴、代用券、市场运作、志愿服务、自我协助、政府贩售。义乌“民间镖局”是义乌公安局管辖下的实行独立核算、自负盈亏的民营保安公司,它弥补了义乌公安部门安全保障服务供给的不足,其提供的服务具有一定的公共性,要兼顾公司自身的收益与社会效益,其定价要接受政府的核准,所以义乌“民间镖局”是特许经营政策工具的运用。即政府核准私部门提供服务,但政府保留价格核准权,费用由使用者付费。特许经营方式打破了以政府为主的公共部门垄断供给公共物品的格局,将市场机制和竞争机制引入公共物品的供给中去,解决公共物品和服务供给的短缺性和单一性问题,满足了社会公众多元化、个性化的需求,是公共政策工具创新的体现。义乌复杂的经济环境、严峻的社会治安形势催生了义乌“民间镖局”,这是用市场方式解决公共安全保障不足的必然选择。
二、义乌“民间镖局”暴露出的问题
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1.义乌“民间镖局” 借“人民警察之威”的行为是违法的
公共管理手段和方法的创新是有底线的,这个底线就是我国相关法律规定。
《中华人民共和国人民警察法》第36条规定“人民警察的警用标志、制式服装、警械、证件为人民警察专用,其他个人和组织不得持有和使用„„”而义乌保安服务公司在押运过程中使用了警车、手持警用盾牌和电警棒,显然违背了我国《警察法》第36条的规定。义乌保安服务公司虽是由义乌市公安局监管,但其本质是一个民营企业,其队员不是人民警察,这种借“人民警察之威”的行为已经触犯了法律规定,构成了违法行为。
《警察法》第36条规定:“违反前两款规定的,没收非法制造、贩卖、持有、使用的人民警察标志、制式服装、警械、证件,由公安机关处十五日以下拘留或者警告,可以并处违法所得五倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”所以应该对义乌市“民间镖局”这种行为予以纠正、警告甚至给予行政处罚。
2. 义乌“民间镖局” 的保安穿着警服,使用警用装备,会给老百姓带来错觉,误认为是警察在执行公务,如果这些保安在执行护款任务的过程中侵犯其他公民的合法权益,公民的合法权益如何救济?
3. 义乌“民间镖局”会在一定程度上弱化义乌公安部门的安全保护职责
根据我国《警察法》的规定,公安机关有职责维护公共安全,如果具有良好的公共安全,那么社会组织和个体何须担忧安全问题,聘请保安公司维护个体安全呢?这里存在普遍服务和特殊服务范畴模糊,难以量化的问题,因此,可能会存在隐患。而且民营保安公司的存在为公安机关提供了推脱的理由和正当的借口,如果没有完善的制度安排加以限制,公安机关更多的时候会表现出不作为,从而突出保安公司的作用,扩大保安公司的经营规模和盈利水平。因此,有可能挂着公共服务特许经营、维护社会治安的名头,从事着普遍服务不作为,恶化治安大环境的勾当。虽然保安公司的运作获利了,但是可能恶化社会大环境,违背公安机关本身具有的维护社会安全的职责。
三、我们应当秉持的态度和采取的措施
对其合理和创新的地方予以积极肯定,对于其违法的地方应予以纠正,继续探索合适的发展道路。公共管理创新,要充分重视民间力量的重要作用,尤其在有极大社会需求而依照政府的现有资源无法提供完善的公共产品和服务的情况下,应该允许并支持鼓励民间力量的参与,通过市场化的工具和手段提供公共产品和服务,有效满足社会公众的需求。但是,公共管理手段的创新和发展必须有法律的支撑,要有完善的制度加以规定和规范,并予以监督。这样,民间组织才能合理合法,更有信心地参与公共服务的提供,公共管理的创新和发展才能得以继续。
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